浙江省人民政府办公厅


浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省小额贷款公司日常监管暂行办法的通知

浙政办发〔2009〕100号


各市、县（市、区）人民政府，省政府直属各单位：
　　《浙江省小额贷款公司日常监管暂行办法》已经省政府同意，现印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。

　　

　　 二○○九年七月二十九日

　　 （此件公开发布）

　　
　　 浙江省小额贷款公司日常监管暂行办法

　　第一条为加强对小额贷款公司的日常监管，规范小额贷款公司经营行为，促进小额贷款公司健康发展，根据《中华人民共和国公司法》、《关于小额贷款公司试点的指导意见》（银监发〔2008〕23号）、《浙江省人民政府办公厅关于开展小额贷款公司试点工作的实施意见》（浙政办发〔2008〕46号）等规定，结合本省实际，制定本暂行办法。
　　第二条县（市、区）政府负责本地区小额贷款公司试点的具体实施工作，是小额贷款公司风险防范处置的第一责任人，承担小额贷款公司监督管理和风险处置责任。
　　设区市政府及相关部门负责本地区小额贷款公司的政策宣传和协调指导工作，监测分析并防范本地区小额贷款公司的风险。
　　第三条县（市、区）工商部门是小额贷款公司日常监管部门，在县（市、区）政府的组织领导下，督促小额贷款公司合法合规经营。金融办、人行分支机构、银监、财政、公安等部门根据自身职能做好对小额贷款公司的相关监管工作。
　　各监管部门要加强协作配合，推进对小额贷款公司的监管信息共享和监管人员队伍建设。
　　第四条对小额贷款公司的日常监管可以采取现场检查和非现场监管等形式。现场检查是指监管机构在小额贷款公司的经营、管理场所以及其他相关场所，采取查阅、复制文件和资料、谈话及询问等多种方式，对检查对象进行的监督检查行为。现场检查主要由工商部门组织实施。
　　非现场监管是指监管机构在采集、分析小额贷款公司相关信息的基础上，监测小额贷款公司资金来源及贷款流向、贷款利率等合法合规经营情况，采取相应的风险预警、限期整改、分类监管等措施的监督管理行为。
　　第五条县（市、区）工商部门对小额贷款公司日常监管的主要职责有：
　　（一）开展日常巡查、信用监管、年度检查等工作。
　　（二）指导并督促小额贷款公司依法依规办理公司设立、股权变更、公司注销和备案等事项。
　　（三）定期分析小额贷款公司报送的数据信息，检查其报送信息的完整性和准确性，并评估小额贷款公司的合规经营情况。对于小额贷款公司报送的信息不准确或不完整的，应要求其补充更正，必要时实施现场检查。
　　（四）依法查处违法广告、虚假宣传行为、虚报注册资本、虚假出资、抽逃资金和超范围经营等违反工商法律法规行为，情节严重的，依法吊销其营业执照。
　　（五）依法查处未经工商部门注册登记擅自以小额贷款公司名义从事经营活动，以及小额贷款公司擅自设立分支机构的行为。
　　（六）完善监管网络和社会监督体制，加强动态监控，重点防范非法集资和非法吸收公众存款等金融违法行为。
　　（七）对小额贷款公司违反有关规定的，根据情节轻重，实施风险提示、约见董事或高级管理人员谈话、警告、公示，或者经县（市、区）政府同意后实施责令其停办业务和限期整改等措施。
　　第六条工商部门实施现场检查时，检查人员不得少于两名，并应当出示执法证。小额贷款公司及其工作人员应当配合现场检查，保证提供的有关资料真实、准确、完整。检查人员少于两名或未出示执法证件的，小额贷款公司有权拒绝接受检查。
　　检查人员必须依法办事，不得干预检查对象正常经营活动，不得利用职务便利牟取不正当利益，不得泄露所知悉的检查对象的商业秘密。
　　检查人员与小额贷款公司有利害关系的，应当回避。小额贷款公司认为检查人员与其存在利害关系的，可以向检查机构申请回避。
　　第七条工商部门对小额贷款公司实施检查的，应当至少提前2个工作日告知小额贷款公司，要求其准备有关文件、资料，确保相关人员在场配合检查。必要时，可以实施临时检查。
　　第八条县（市、区）工商部门于季度、半年度、年度结束后10个工作日内，将日常监管报告报送县（市、区）政府和市工商局，并抄送同级相关监管部门。市工商局汇总后上报设区市政府和省工商局，并抄送同级相关监管部门。
　　省工商局按半年度、年度向省政府报送小额贷款公司日常监管情况分析报告，并抄送省金融办、人行杭州中心支行、浙江银监局、省财政厅、省公安厅。
　　第九条县（市、区）工商部门发现小额贷款公司存在涉嫌违法违规情况，属于其他部门职责范围的，按照以下程序处理：
　　（一）发现擅自增资扩股、原有股东之间股份转让、主发起人发生变化、股份转让比例累计超过5%以上的，责令其限期报县（市、区）政府同意后送省金融办审核。发现擅自更换董事、经理等高级管理人员的，责令其限期将任职资格报省金融办审核。
　　（二）发现涉嫌非法集资、非法吸收公众存款等情形的，应当以书面方式抄告县（市、区）政府和所在地银监部门。其中所在地未设置银监部门的，抄送上一级银监部门。
　　（三）发现涉嫌发放高利贷或变相超额提高贷款利率的，应当以书面方式抄告县（市、区）政府和同级人行分支机构。其中所在地未设置人行分支机构的，抄送上一级人行分支机构。
　　（四）发现小额贷款公司有严重违法经营、经营管理不善等情形，可能严重危害市场经济秩序、损害公众利益的，应当及时报告县（市、区）政府和省小额贷款公司试点工作联席会议。
　　（五）发现小额贷款公司在设立及变更登记过程中有隐瞒真实情况、提供虚假材料等弄虚作假情形的，除依法实施行政处罚外，还应及时报告县（市、区）政府和省小额贷款公司试点工作联席会议。
　　第十条人行分支机构、银监部门主要采用非现场监管方式对小额贷款公司实施监管，主要职责有：
　　（一）人行分支机构督促小额贷款公司及时准确上报有关利率、资金流向等相关信息，加强对小额贷款公司资金流向的动态监测，强化对贷款利率的监督检查，及时认定高利贷违法行为。
　　（二）银监部门督促银行业金融机构及时准确报送向小额贷款公司提供融资的相关信息，认定小额贷款公司非法集资或非法吸收公众存款的行为。
　　（三）根据实际工作需要，确定小额贷款公司报送相关信息的内容、渠道和方式。对小额贷款公司报送的非现场监管信息进行审核登记、分类汇总、分析评估。对小额贷款公司报送的信息不准确或不完整的，应要求其补充更正或者通过实地走访等方式进一步核实确认。
　　（四）人行分支机构发现小额贷款公司存在发放高利贷或变相超额提高贷款利率等行为的，应责令其限期整改。银监部门发现或经相关部门移交的小额贷款公司涉嫌非法集资、非法吸收公众存款等情形的，应及时进行认定，并报告当地政府。
　　（五）市、县（市、区）人行分支机构应当撰写季度、半年度、年度小额贷款公司资金流向监测报告和利率监督检查报告，及时报送上一级机构，并抄送同级相关监管部门。
　　第十一条省处置非法集资活动联席会议办公室指导协调全省非法集资的处置工作；县（市、区）政府负责对本辖区内小额贷款公司从事非法集资、非法吸收公众存款活动的案件处置和维护社会稳定工作。
　　第十二条经认定属于非法集资、非法吸收公众存款，情节较轻的，由县（市、区）政府责令小额贷款公司限期完成集资款的清退，报省小额贷款公司试点工作联席会议审定后取消小额贷款公司董事长、总经理的任职资格，责令董事会重新选举董事长、聘任总经理；对违规金额巨大，且超过注册资金50%的，县（市、区）政府应当拟定资产重组方案，变更小额贷款公司的主发起人。对小额贷款公司非法集资、非法吸收公众存款的，同时依据有关法律法规追究法律责任。
　　第十三条小额贷款公司拒不执行县（市、区）政府处置决定的，县（市、区）政府应报告省小额贷款公司试点工作联席会议。经省小额贷款公司试点工作联席会议决定取消小额贷款公司试点资格的，工商部门依法吊销营业执照，相关责任人移送司法机关处理。
　　第十四条小额贷款公司因从事非法集资、非法吸收公众存款活动被勒令清算关闭的，由县（市、区）政府组织相关部门对小额贷款公司的个人债权进行甄别确认，经设区市政府组织相关部门复核后，县（市、区）政府按国家对金融风险个人债权处置相关规定组织清偿。
　　第十五条省金融办会同省工商局、省财政厅、浙江银监局和人行杭州中心支行等部门，每年对小额贷款公司进行分类评价，评价结果作为小额贷款公司享受扶持政策、增加业务范围、推荐改制村镇银行的重要依据。日常监管记录纳入小额贷款公司年度分类评价体系。
　　第十六条本办法自发布之日起施行。　




质疑我国法院上下级之间的关系

郝连忠 来祥鹏


内容提要：随着我国民事审判方式改革浪潮的深入，上下级法院之间的关系尤为令人关注。我国《宪法》和《人民法院组织法》确定上下级法院之间是监督关系，而在现实生活中出现了下级法院向上级法院“请示”的现象，这种现象使得上下级法院间的监督关系变成了领导关系，违反了我国法院两审终身制度和法院独立审判的原则，并且变相剥夺了上诉人的上诉权，违背了法的公平与公正价值。本文在阐述此种现象的同时，并提出了相应的解决措施。
关键词：公正 监督 领导 独立审判 法的价值

据中国新闻社2003年12月2日报道，四川省高级法院新闻发言人近日通报了该省两起司法丑闻：富顺县法院经济审判庭副庭长杨跃因枉法裁判被判刑，自贡市中级法院审判员郑琦因违反审判纪律受处分。这位新闻发言人就此表示：“省高院对敢于碰‘高压线’敢于违反禁令的，将坚决严肃查处”。在人们眼里，四川省高级法院与司法腐败坚决斗争的态度和自揭家丑不护短的做法确实可嘉。的确，四川高院针对司法腐败，查处违纪法官的做法令人拍手称快，但是这种做法是否我国现行法律制度的原则精神呢？值得大家去深思。
一、 法的公平与公正之价值
据我国第一部字书，东汉时期许慎所著的《说文解字》的有关记载，他对法做了如此解释：“法字平之如水，故从水；以触不直者去之，从去。”水表示法像水一样公平，去的意思是除去、驱除，因此，法的本意就为公平、公正、正直。①而法的价值是指法律满足人类生存和需要的基本性能，即法律对人的有用性。法治不能淹没人文精神，人始终应是世界的主体，人永远需求公平、自由、正义、效率等价值。②
庞德认为公正是人与人之间的理想关系；罗尔斯认为公正是指人们之间利益的划分方式与分配方式；博登海默认为公正是指满足个人的合理需要和要求。而我认为公正是指人们之间权利和利益合理分配关系，且这种分配（分配过程、分配方式和分配结果）必须都是合理的。司法是社会公平的最后底线，而司法审判则是维护这道底线的具体行为。伴随着民事审判方式改革浪潮的深入，把诉讼公正作为民事审判方式改革的首要价值取向，其原因表现在：（1）诉讼公正能够促进我国市场经济新秩序的建立、完善和发展；（2）只有诉讼公正，才能实现实体法律的振兴；（3）诉讼公正不仅解决个案的意义，还具有广泛的社会意义；（4）司法最终解决原则决定了诉讼公正是公正、公平和正义的最终保障手段；（5）同时，诉讼公正也是我国民事诉讼法的基本原则之一。
法的公平与公正之价值既然如此，那么我国上下级法院之间的这种“领导关系”是否符合法的公平与公正之价值呢？
二、 我国上下级法院之间的关系问题
我国《宪法》第127条第二款规定：“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级热民法院的审判工作。”按照《人民法院组织法》的规定，“地方各级人民法院对本级人民代表大会及其常委会负责并报告工作”，“下级人民法院的审判工作受上级人民法院监督”。 人民法院内部上下级之间的审判监督关系具体表现在这几个方面：（1）审判对下级人民法院的判决和裁定不服的上诉和抗诉案件。（2）对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现确有错误，有权提审或指令下级人民法院再审。（3）下级人民法院认为自己受理的案件案情重大应由上级人民法院审判的时候，可以请求将案件移送上级人民法院审判，认为自己作出的已发生法律效力的判决确有错误，可以请求上级人民法院再审；上级人民法院有权审判下级人民法院移送的第一审案件和请求再审的案件。（4）最高人民法院对下级人民法院的监督权除上述外，还体现在可以判决或核准死刑案件上。
监督关系不同于领导关系，就司法的组织结构和程序而言，两者的区别在于：监督意味着上级法院仅仅可以依职权就下级法院对某一具体案件的审判结果作出维持、变更或撤消的决定，至于最高法院的司法解释权和各级法院的指定管辖权，则是有关法律对上下级法院关系的特别规定。而领导关系则意味着下级必须听从上级的命令，上级对下级的业务、人事、财务等各方面都有决定性的管理和指令权。
在很多人眼里，法院上下级之间是领导关系，上级法院的人员，随时可以“旁听、指导”下级法院的审判工作，在法院内部，院长、庭长可以随时干涉任何一个案件的审判工作。庭审法官在审理案件的时候，经常庭厂和院长汇报、请示案件的有关情况，下级法院向上级法院请示、汇报有关案件的进展情况。在十届全国人大一次会议上，有代表提出建议：法院要取消两个制度，即取消庭审法官向庭长、院长汇报请示案件的制度和取消下级法院向上级法院请示汇报的制度。
伴随着我国审判方式改革浪潮的深入和审判人员业务素质的不断提高，审判权力正在真正的为合议庭和独任审判员所有，承办法官向庭长、院长汇报请示案件的情况越来越少。即使极少的汇报案件，院、庭长也只提供参考意见，或者建议向审判委员会提请讨论，决定权仍在合议庭和独任法官手中。相反地，下级法院向上级法院请示汇报的情况倒是越来越多，下级法院向上级法院请示汇报的制度，在我国有关法律中并未明文规定，但这种情况却一直存在。其存在的原因可能有这几个方面：（1）案件本身疑难复杂，审判人员不能径行裁判，需要向上级法院请示。（2）一般认为上级法院业务水平高，法官素质高，对疑难复杂的案件能够给予正确的答复。（3）一般经过请示报核的案件，即使当事人不服上诉，也多是维持，很少发回重审或改判。（4）按上级法院答复制作的裁判文书，即使最终证明是错误的，承办人也会免受错案责任的追究。（5）由于地理上的优势，上下级法院之间存在着经常的业务往来，这就不可避免的导致两级法院之间感情上的亲近，请示、汇报成为家常便饭。（6）地方保护主义也是其中的一个重要因素。
随着市场经济体系的逐步建立完善和公民、法人法律意识的不断提高，诉至法院的各种新类型案件日益增多。有的法律关系复杂，有的适用法律困难，于是有的法院和审判人员就采取口头、书面、电话等方式，向上一级法院进行请示报核，并把上级法院的答复作为裁判的依据。而实践证明，这种请示汇报制度存在着种种弊端：（1）不利于提高法院的业务水平和审判人员的业务素质。法官应是依法独立行使审判权的人员（犹如足球场上的裁判），按照我国《法官法》的要求，法官应当具备一定的法律学历和审判经历，因此，法官应具备独立办案的资格，能够胜任解决处理各类案件包括疑难复杂案件。而且我国《民事诉讼法》有这样的规定：法官适用简易审判程序解决不了的案件，可以采取普通审判程序；法官独任审判解决不了的案件，可以采取合议制；如果案件还是不能解决，法官可以提请审判委员会讨论。另外，根据我国诉讼法关于级别管辖的规定，已经把一些影响重大或性质特殊的疑难复杂案件规定由中级以上法院管辖。所以，动辄将疑难复杂案件拿到上级法院去请示报核，不利于提高下级法院的业务素质，也不符合法律对上下级审判机关的管辖权的分配。（2）使两审终审制度流为一种形式，变相剥夺了上诉人的上诉权。我国设立二审终审制度的目的在于使一审的错误裁判得到及时的纠正，借以保护当事人的权利，并使得案件得到公正的裁判。而上下级之间存在的这种“领导关系”使两审终审制度流为一种形式，“一棍子打死”，变相的剥夺了上诉人的上诉权。另外，案件经过请示报核，再到上级法院作出答复，往往需要一两个月甚至更长的时间，延长了案件的审限，也不利于及时保护当事人的诉权。（3）不利于执行错案责任追究制度。为了加强审判人员的责任心和贯彻执行《国家赔偿法》，各地已陆续推行错案责任追究制度。但如果法官裁判的错误是经过向上级请示后造成的，那么就很难追究相关人员的责任。因为案件下级法院的承办人会以案件已经过“请示”为由而开脱责任，而上级法院的答复人也不会受到追究，他们往往会以自己不是案件的承办人、下级法院汇报案件情况不清为由推卸责任。此外，上级法院一般也不把答复下级法院的内容作为考核的依据。（4）这种“请示”不符合当今我国审判方式改革的要求。公正和效率是21世纪法院工作的主题，③从传统的职权主义诉讼模式向现代的控辩式诉讼模式过渡，达到效率与公平二者的兼顾，是我国审判方式改革的主要要求。民事、经济、刑事、行政诉讼都逐步要求当庭举证、当庭质证、当庭宣判，改变过去那种先定后审的情况。如果再事先请示报核，不仅时间上不允许，材料上也难以办到。特别是一些诸如公诉案件，如果检察机关采取“诉讼状一本主义”，只是提交起诉书和证据目录，则对案件审理中可能遇到的一些问题事先就不会知晓，即使在审理中遇到了疑难问题，在当庭宣判的情况下也是无法去请示的。
案件请示制度使上级法院直接参与了一审案件的审理，破坏了下级法院在审理中的独立性，并且变相剥夺了上诉人的上诉权，使二审终审制度沦为一种形式，增强了下级法院在审理案件中对上级法院的依赖性，使上下级法院间带上了浓厚的行政依附色彩，导致上下级法院之间这种监督关系流为了一种形式，进而影响到了案件的公正判决。因此，有必要对法院独立审判原则作重新界定。
三、 法院独立审判原则的重新界定
马克思曾说过：“法官除了法律就没有别的上司”。我国《民事诉讼法》第6条第二款规定：“人民法院依照法律规定对民事案件独立进行审判，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”而在我们现实司法实务中，法院审理案件不仅有现实上的层层报案、领导把关，还有法律上明文规定的审判委员会。但是随着我国审判方式改革的不断深入，强化合议庭和独任审判员的职责，逐步取消庭长和院长把关制度，使合议庭和独任审判员真正成为法律上和事实上的审判组织，越来越成为理论界和司法实务界的共识。事实上，合议庭或独任审判员独立审判或法官独立审判，理论上是成立的，实践中也是可行的。
独立审判原则是否包括上下级法院之间在审判活动中的独立呢？我国立法上没有明确，理论界也未曾过多的关注，在司法实践中也存在着误解。景汉朝先生认为，独立审判既包括法院对外部的独立、内部的独立——法官独立，也包括上下级法院之间的独立。上级法院不得干预下级法院对具体案件的审判，对下级法院只能依法定程序行使监督权，如第二审程序、再审程序，而不能行使领导权、指挥权等等。④本文在上述部分中已经论述过法院上下级间的关系（法律上和现实中），我们从中可以看出，上下级法院之间的关系并不是独立的。因此，我们在关注民事审判方式改革的同时，更应该关注一下法院的独立审判。我们不仅要明确法院对外部的独立，更应该明确法院内部的独立，法官的独立和上下级法院之间的独立是我们关注的焦点。
四、 弃“领导”而还之“监督”
有人或许认为，下级法院向上级法院就案件疑难复杂问题予以请示，可以减少审判错误，提高诉讼效率，节约诉讼成本。但我们能否为此而牺牲法律的公平和公正呢？答案当然是否定的。针对法院间存在的请示报核制度，我提出几点参考意见：（1）加强主审法官责任制。在审判长的选拔上，应该贯彻我国《人民法院审判长选任办法》，严格执行选任原则和选拔的条件。同时加强主审法官的责任。（2）下级法院及其审判人员对待请示应该慎重，请示应严格按照我国法律的有关规定。下级法官应不断加强法律理论、实践和业务学习，提高处理疑难案件的能力。不能光依赖于向上级法院请示。即使错误裁判是经过请示的，也要追究其承办人的责任。（3）上级法院对下级法院的请示应区别对待，不能一概答复。对案件事实不清的案件一律不予答复，对法律事实关系相对简单，下级法院经集体研讨后完全有能力自己作出决断的案件，则不必答复。在不宜就具体案件作出书面结论，只应提供参考性法理意见时，应说明此意见不作为裁判的法律依据。（4）加快民事审判方式改革的步伐，法应适时而动，因此，有必要对我国《民事诉讼法》做出修改，以适应社会发展的需要。
司法审判在很大意义上追求的是公平与公正，因此，我们必须对上下级法院之间的关系做出明确的界定。
五、 结束语
随着我国民事审判方式改革浪潮的深入，上下级法院之间的关系也成为我们法律学者、法律工作者应关注的问题。按照我国民事诉讼法级别管辖的划分，上下级法院应该在其权限内各司其职，而不应该超越其权限行事。诚然，公正和效率是21世纪法院工作的主题，但是我们不能够只为了效率而紊乱上下级法院之间的关系，把公平、公正弃之一旁。因此，在现实生活中，我们必须正确把握好上下级法院之间的关系。

参考资料：
[1] 常怡主编：《民事诉讼法学》，中国政法大学出版社1994年版。
[2] 江伟主编：《民事诉讼法》，北京大学出版社，高等教育出版社2000年版。
[3] 杨立新主编：《民商法前沿》，吉林人民出版社2002年版。
[4] 杨立新主编：《审判方式改革实论》，人民法院出版社1997年版。
[5] 其他相关的法律法规。
[6] 陈金钊主编：《法理学》，北京大学出版社2002年版。