对强化合议庭职责的思考
白山云

　　　　合议庭是人民法院审判案件基本组织形式。我国刑事诉讼法和民事诉讼法规定，除基层法院适用简易程序审理的第一审刑事、民事案件外，其他案件均由合议庭审理。我国行政诉讼法规定，所有行政案件都由合议庭审理。可见在我国大量的案件是由合议庭审理的。依照法律规定，除少数重大、疑难、复杂案件需要经审判委员会讨论决定外，多数案件也由合议庭审理后作出裁判。
　　当前，在落实党的十五大提出的“积极推进司法工作改革，从制度上保证司法机关独立公正地行使审判权和检察权”的任务中，强化合议庭职责，充分发挥合议庭在审判案件中的职能作用，对人民法院提高审判案件的质量和效率，对依法独立公正行使审判权具有重要作用。因此，有必要就强化合义职责问题进行认真探讨。
一、影响合议庭发挥职能作用存在的问题
　　从审判实践看，影响合议庭发挥职能作用存在的问题主要是以下几个方面：
　　(一)案件层层汇报、请示，合议庭对案件的裁判权范围过小
　　长期以来，我国法院基本上实行的是行政领导对案件负责制，而不是法官负责制。合议庭对其审理的案件多数要向庭长、院长汇报，有的要经审委会讨论决定，个别的还要向上级法院请示。这种作法的发点是为了对案件质量负责，防止由于法官的业务能力不高或其他原因造成错案，实践中也对一些案件的质量起到把关作用。但是弊端很多：其一是于法无据。我国三大诉讼法和人民法院组织法均没有规定向庭长、院长汇报案件和向上级法院请示案件的程序、作法。审判案件应当依法进行，包括每个环节、步骤都必须符合法律规定的程序，这是程序公正的基本要求，也是保证实体公正的必要条件。案件层层汇报、请示的作法，有悖于合法性的原则。其二是违背了有关程序原则。为确保案件公正审判，我国三大诉讼法规定了有关审判案件程序的基本原则，如公开审判原则、直接审理原则、回避原则、二审终审原则等。庭长、院长和上级法院不参与审理案件，却要对案件的处理作出决定，违背了直接审理的原则；对案件有权作决定的人不公开，使当事人无法全面行使回避权，违背了公开审判和回避原则；一审判决前，上级法院已对案件的处理作出决定，导致当事人上诉引起的二审程序流于形式，实质上将两审终审变为一审终审，违背了二审终审原则。其三是弱化了法官的独立精神和责任心。由于案件要层层汇报、请示，法官在审判案件中遇到难题，不是通过钻研法律，学习相关知识，研究案例，提出见解和处理意见，而是“勤请示，勤汇报”，把难题留给领导，久而久之，形成“法官管事实，领导管判决”的习惯，法官缺乏提高自身水平的压力感和自觉性。其四是拖延了案件审限，影响诉讼经济。案件层层汇后、请示，既占用了承办人的工作量，又增加了庭长、院长和上级法院的工作量，拖延了案件审限，浪费了大量宝贵的人力资源，其五是不利于错案责任制的落实，案件层层汇报、请示，经过多人定夺，一旦发生错案，就成为“人人负责，人人无责”的局面，错案追究难以落实到具体人。
　　(二)合议庭责任不明确，存在陪而不审、审而不议、审而不判的现象
　　陪而不审主要表现为庭审活动主要由承办人主持，其他合议庭成员庭审时不专心，甚至看其他案件的材料。承办人不是审判长时，审判长也只是在交待合议庭成员、当事人权利时主持一下，其他法庭调查、庭审辩论等均由承办人主持。
　　合而不议主要表现为，其他合议庭成员对案件存在的问题不愿花精力思考，一般是附合承办人的意见，提出不同意见时，也很少认真阐明理由，更有甚者合议庭根本不聚在一起评议，而是承办人将自己的处理意见分别与其他合议庭成员打声招呼就算评议了。
　　审而不判表现为，合议庭其他成员对承办人拟写的裁判书不审阅，只签个名字，有时连名安都不签，承办人就将裁判书送庭长、院长审核。
　　(三)部分法官政治、业务素质不高，缺乏独立公正裁判案件的能力。最高法院原副院长王怀安对中国法官的现状评价是“数量多、素质差、权力小、待遇薄、地位低”1。目前，确有一部分法官综合运用法律知识解决实际问题的能力较低，加上长期形成的依赖思想严重，不能、不敢或根本不愿意对案件的裁决独立承担责任。因此，把裁判案件的权力完全交给法官，难免有不放心案件质量的顾虑。造成这一结果原因是多方面的，但主要是长期实行的行政领导负责制，影响了法官的选配和素质的提高。
二、如何强化合议庭职责
　　针对实践中存在的影响合议庭发挥职能作用的问题，强化合议庭职责应从以下几方面入手：
　　(一)还裁判权于独任审判员和合议庭
　　事实证明，长期以来实行的案件层层汇报、请示的作法，是影响合议庭发挥职能作用的首要的和根本的原因，必须改革。肖扬院长在1998年年底全国法院院长会上指出：“要改变每个案件都层层审批的作法，逐步扩大合议庭和独任审判员的职权，逐步做到除重大、疑难案件由审判委员会讨论决定外，其他案件均由合议庭审判，逐步做到庭长、院长不审批案件。”这就指明了取消案件层层汇报、请示制度是我们努力的方向，人民法院最终要做到不向庭长、院长汇报案件，不向上级法院请示案件，案件主要由合议庭和独任审判员既审又判。同时，也反映出在改革方式上要逐步进行，这是考虑我国法官队伍的现状还不能适应全面改革的需要，改革不能一蹴而就，还需循序渐进。
　　当前，北京市各级法院就还裁判权于合议庭和独任审判员的问题上进行了有益的探讨。有的法院进一步缩小了向庭长、院长汇报和提交审判委员会讨论案件的范围，将大部分案件的裁判权交还合议庭和独任审判员；有的法院对法官实行考核上岗，按业务素质和能力将法官分成等级，分别授权审判不同难易程度的案件；有的法院挑选业务素质和能力较高的法官担任合议庭的主要法官(或固定审判长)，试行主审法官负责制，该合议庭的案件不再向庭长、院长汇报，如果合议庭认为案件重大、疑难、复杂，难以作出决定，通过院长提交审委会讨论；还有的法院因人授权，对业务能力较强的法官承办的案件，不再向庭长、院长汇报，等等。这些措施在不同程度上都起到了还裁判权于合议庭，强化合议庭职责的效果。但究竟哪一种方法更好，还有待于进一步试行、总结、论证。在现阶段，既加快改革步伐又保证案件质量，向庭长、院长汇报的案件应因案因人而异，不宜一刀切。因案主要考虑以下几种案件可以向庭长、院长汇报：1因法律和司法解释不明确、不具体，案件适用法律存在疑难问题的；2合议庭对案件的处理形不成多数意见，或少数意见理由比较充分，合议庭难以做出决定的；3在社会上有重大影响的案件。因人主要考虑综合适用法律知识解决实际问题能力较低的和群众反映有办人情案、关系案、金钱案嫌疑的个别法官所承办的案件，庭长、院长还应适当把关。
　　关于合议庭和审委员的关系，应该逐步减少审委会讨论案件的数量。审委会讨论案件的范围应限于在适用法律上存在重大疑难问题，或者合议庭对案件的处理意见极不一致，形不成多数意见的案件。此外，根据法律规定提出案件交审委会讨论的权力在合议庭，而不在审委会。审委会不宜硬性规定哪些案件必须交审委会讨论决定。从长远看，审委会讨论决定案件是否合适也值得探讨。审委会成员在不参与案件审理的情况下，仅听承办人的汇报就对重大、疑难、复杂案件提出意见作出决定，不仅在程序上违反直接原则和回避原则等，而且在实体上也难免有失偏颇。对特别重大、疑难、复杂的案件，可由多名资深法官组成合议庭审判，这样既保证了案件质量，又避免了审判分离的作法。
　　逐步减少直至取消汇报、请求案件的作法同时，还可以采取以下方式保证案件质量：
　　第一，对重大、疑难、复杂案件，由院长、庭长担任审判长参加合议庭审理，取代听汇报所起的“把关”作用。
　　第二，各法院可由资深法官或法学专家组成专家咨询委员会，法官在审判案件中遇到适用法律方面的难题，可向委员会咨询；委员会的委员通过向法官提供有关参考资料或个人见解，帮助法官理解法律。
　　第三，最高法院及时制定司法解释，编辑案例，对全国法官适用法律提供指导、帮助。各法院加强调查研究，总结审判中的问题、经验，提出适用法律应注意的问题和意见，评析新型和疑难案例，提高法官的业务水平。
　　第四，加强对案件质量的检查、指导。庭长、院长不听汇报，不等于不管案件质量。庭长、院长可以通过旁听公开审判、定期检查法律文书、诉讼卷宗等工作，了解本部门审判工作中存在的问题并进行讲评，组织经验交流，讨论疑难案例等方式提高法官的素质和办案质量。
　　(二)确立审判组织独立的审判观念
　　长期以来，我国强调的是法院独立审判，即人民法院作为一个整体独立行使审判权，而不提倡或确立审判组织独立审判观念。这一作法与国际通行的独立审判原则的要求不相符，至少没有全面体现独立审判原则。联合国《关于司法机关独立的基本原则》和其他有关文件以及国际通行的作法认为，独立审判包括法院集体独立(也称外部独立)、法院内部独立、法官实质独立、法官身份独立等内容。法院集体独立是指审判机关作为一个整体所表现出的独立，它要求扩大审判机关参与自身司法行政事务的管理范围，如对法院财务作出预算，维持法院的基础设施建设，监督和决定法院的人事任命事项等。法院内部独立主要指法官在执行审判职务过程中应独立于其同事(不包括合议庭成员)和上级法院。法官实质独立是独立审判的核心，是指法官或审判组织在审判案件中不受任何影响、干扰、干涉、控制、压力和影响，只根据宪法和法律独立作出裁判。法官身份独立指法官执行审判职务的任期和条件应当得到充分的保障，以确保法官个人不受行政机关的控制。这四个方面作为一个整体，构成独立审判原则的基本内容和要求。其中，法官实质独立和法院内部独立强调的是法官独立审判。
　　当前，在我国确立审判组织独立审判的观念有以下几点好处：
　　第一，符合法律规定精神，有利于体现司法公正。我国法律规定，人民法院有三种审判组织形式：独任庭、合议庭、审判委员会，绝大多数案件应由合议庭、独任庭审理后直接作出裁判，只有极少数重大、疑难、复杂的案件，合议庭难以作出决定的，通过院长提交审判委员会讨论决定。在绝大多数案件由法官(包括合议庭)直接审理作出裁判的情况下，确立审判组织独立审判的观念，不仅与法律精神相一致，而且有利于体现司法公正。司法公正包括程序公正和实体公正，其中程序公正是以人们看得见的方式体现出来的，审判组织独立审判能够体现直接原则、公开审判原则、回避原则、二审终审原则等一系列程序原则，保障程序公正，从而体现司法公正。
　　第二，有利于培养法官的独立精神和责任感。独立精神是法官应具备的基本素质和正确行使审判权的前提条件，特别是将裁判权还于合议庭、独任审判员的情况下，法官树立这一精神尤为必要。马克思说过：“法官除了法律就没有别的上司，法官的责任是当法律运用个别场合时，根据他对法律的诚挚的理解来解释法律。”2法官要依靠他对案件的判断能力，依靠他对法律的理解，对案件作出正确处理，就需要独立的思考，独立的见解，还需要遇到外界干扰时，能够顶住压力，排除干扰，依法办案。确立审判组织独立审判观念，有助于法官培养和锻炼独立精神和独立行使审判权的能力。
　　第三，有利于提高独任庭和合议庭的整体水平，保证案件质量。独任庭是由独任审判员既审又判的，强调审判组织独立审判，无疑会增强独任审判员的责任感，提高工作质量。合议庭是由多名法官或人民陪审员组成的，是审判工作中贯彻民主集中制的良好组织形式。合议庭的每位法官或人民陪审员加强了独立精神和责任感，就能够对案件中存在的问题进行认真思考，提出自己的见解，从而发挥集体的智慧对案件作出正确裁判。
　　第四，有利于与国际接轨。强调审判组织独立审判与国际上强调的法官独立审判，虽然略有区别(主要是审判委员会作为审判组织讨论决定案件的处理问题上)，但是在我国绝大多数案件都是由独任庭和合议庭既审又判的情况下，强调审判组织独立审判在一定意义上也是强调法官独立审判。
　　(三)实行合议庭负责制
　　合议庭审判案件的质量，究竟是审判长(主审法官)负责好，还是承办人负责好，或者是合议庭共同负责好?目前，还难以作出定论。笔者个人看法倾向于实行合议庭负责制，即由合议庭成员共同对案件质量负责。首先，合议庭成员参加了庭审，听取了当事人的陈述、质证、辩论，对案情了解，有条件对案件质量负责；其次，合议庭成员在评议时都要对案件的处理发表意见，这既是权利，也是义务。合议庭作出的决定是根据少数服从多数的原则，每个成员的意见份量是相同的。因此，合议庭成员有义务对自己发表的意见负责任。再次，裁判文书署名是合议庭全体成员，这表明合议庭所有成员都对案件的判决负有责任。总之，强调合议庭成员共同对案件质量负责，不仅合情合理，而且有利于加强合议庭成员的责任感，相对于审判长(主审法官)负责制和承办人负责制更有利于发挥集体的智慧和力量，保证案件质量。
　　实行合议庭负责制，合议庭成员要固定。全部由法官组成的合议庭，其成员至少要在一年内固定(有利于考评)；由法官和陪审员组成的合议庭，应在一段时间内相对固定，考虑陪审员的法律知识不足，合议庭最好有两名或两名以上的法官。
　　实行合议庭负责制，如何落实考评、奖惩制度，是一个不可回避的问题。现行的考评、奖惩制度是以承办人的办案数量和质量为主要标准进行的，合议庭的其他成员在合议庭中的工作量和所起的作用，基本上不考虑或考虑不够。案件发现差错时，也主要追究承办人的责任，扣发承办人的奖金，与其他合议庭成员关系不大。实行合议庭负责制，就要首先以合议庭的办案数量、质量进行考评、奖惩，评立功、先进也要以合议庭为单位，然后合议庭内部再进行评比。同时错案追究责任也要以合议庭为主要追究对象。对大家都没有发现的错误，合议庭成员要共同负责。对认定事实和定罪量刑有争议的，提出错误意见的成员要多承担责任。但对陪审员，除因人情案、关系案、金钱案发表意见错误外，一般不应承担错案责任。
　　(四)健全对法官的考核、监督机制
　　在还裁判权于合议庭和独任审判员的同时，必须加强对法官的考核和监督。这是保障独立公正行使审判权相辅相承的两个方面，缺一不可。否则，势必造成审判权的滥用，导致司法不公正。对法官的考核、监督可以考虑以下几个方面：
　　首先，对现有法官按基本上能够独立审判案件的标准进行政治品行、业务能力的考核。对素质较低，基本上不能独立办案的，要改作法官的助手或进行培训，待以后考核合格后，再担任法官。
　　其次，要严格担任法官的条件，对新任法官，要按照上述标准严格把关，除通过资格考试外，担任法官前，还应进行为期各一年的岗前培训和在基层法院的见习。
　　再次，要加强对法官的道德品行、业务能力的日常考核和案件质量的监督。要充分利用再审或二审改判、发回案件中发现合议庭办案中存在的问题进行总结学习，提高业务能力，对群众通过旁听公开审判或其他途径反映法官品行、能力的问题，经过核实、分析后，给予批评、教育，帮助提高素质。此外，还应对合议庭的庭审和裁判文书质量进行考核、评比，对不合格者采取脱岗培训等措施。
　　最后，还应加强对法官的培训。对在职法官的培训要规范化、制度化，保证每个法官每年得到一定时间的培训；同时培训的知识面应广一些，除法律专业知识外，还应包括审判案件的技能、审判案件常遇到的相关知识(如财会知识、审计知识等)等内容，法官可以根据需要选报培训的内容，由法官培训中心负责安排。
　　
　　
　　注：
　　1见《人民司法》1999年第6期第31页。
　　2《马克思恩格斯全集》第一卷第76—77页，人民出版社1961年版。
　　
　　
　　(作者单位：北京市朝阳区人民法院)
财政部 中国银行业监督管理委员会


关于银行业金融机构实施企业会计准则通用分类标准的通知


财会[2012]7号



国务院有关部委、有关直属机构，各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、各银监局，新疆生产建设兵团财务局，有关银行业金融机构：

　 为促进银行业金融机构的会计信息化标准化建设，提升银行业会计监管水平，推动银行业金融机构实施企业会计准则通用分类标准，根据《中华人民共和国会计法》和《财政部关于发布企业会计准则通用分类标准的通知》（财会[2010]20号），财政部与中国银行业监督管理委员会联合拟定了在银行业金融机构实施企业会计准则通用分类标准（以下简称通用分类标准）的单位名单和要求，现予公布。
　 通用分类标准是我国会计信息化标准体系的重要组成部分，其实施对于规范电子格式财务报告编制、统一电子化报送环境下的数据标准和口径、提升财务报告信息数据质量和监管效能、减少企业重复报送和降低报告负担具有重要意义，代表了我国未来电子格式财务报告数据标准的发展方向。银行业金融机构实施通用分类标准，有助于提升银行业金融机构电子格式财务报告的标准化程度，并有利于发挥通用分类标准与银行监管报表可扩展商业报告语言（XBRL）扩展分类标准的协同效应，各实施单位应当高度重视，切实做好2012年的实施工作，并加强长期规划。有关实施事项通知如下：
　 一、实施单位
　 实施通用分类标准的银行业金融机构包括：
　 国家开发银行
　 中国工商银行股份有限公司
　 中国农业银行股份有限公司
　 中国银行股份有限公司
　 中国建设银行股份有限公司
　 交通银行股份有限公司
　 招商银行股份有限公司
　 中国民生银行股份有限公司
　 中信银行股份有限公司
　 华夏银行股份有限公司
　 中国光大银行股份有限公司
　 南京银行股份有限公司
　 北京银行股份有限公司
　 上海浦东发展银行股份有限公司
　 深圳发展银行股份有限公司
　 兴业银行股份有限公司
　 宁波银行股份有限公司
　 昆仑银行股份有限公司
　 二、实施要求
　 实施单位应当按照通用分类标准编制其2011年度XBRL格式财务报告，并按照财政部要求报送。实施通用分类标准的企业应当按照以下要求开展工作：
　 （一）工作机制。
　 各实施单位应尽快成立单位负责人牵头的通用分类标准实施工作组，组织协调财务、信息科技等部门，根据自身信息化工作水平，结合银行业核心业务系统改造和数据中心建设等需求，制定切实可行的实施方案并严格加以落实，确保通用分类标准的顺利实施。
　 （二）实施方式。
　 实施单位应当遵循通用分类标准及其指南和《企业会计准则通用分类标准编报规则》（见《财政部关于地方国有大中型企业实施企业会计准则通用分类标准的通知》（财会[2012]4号））的相关要求，同时参考《企业会计准则通用分类标准讲解》，编制XBRL格式财务报告。实施单位应当根据需要自主选择咨询机构和软件开展通用分类标准实施工作。在选择软件时应考虑软件对XBRL技术规范系列国家标准、通用分类标准及通用分类标准编报规则等的遵循情况。
　 （三）长期规划。
　 XBRL作为全球通用的电子格式财务报告数据标准，具有跨平台、不受应用程序限制等优势。实施单位在制定本单位会计信息化整体规划时，可将XBRL技术纳入系统规划，以实现不同信息系统间的标准统一、信息共享，使会计信息满足资本市场参与者日益多样化的信息需求。在企业财务信息系统应用XBRL技术，应遵循积极稳妥的原则，分步骤有计划开展实施。
　 （四）报送要求。
　 各实施单位应当在2012年8月31日之前以电子邮件方式向财政部报送XBRL格式财务报告。财政部将在2012年9月1日至9月15日期间对各单位提交的XBRL格式财务报告实例文档和扩展分类标准进行测试校验，各实施单位根据测试校验结果配合修改完善，并于2012年9月30日前完成并最终报送。测试校验的方式和要求另行通知。
　 （五）法律责任。
　 对于实施通用分类标准的银行业金融机构报送的XBRL格式财务报告实例文档，实施单位对其编制的实例文档免于承担会计责任，相关会计师事务所和注册会计师免于承担审计责任。
　 三、组织领导
　 通用分类标准的实施对于提升银行业会计信息化水平、深化企业会计准则的实施具有重要意义，各实施单位务必高度重视通用分类标准实施工作。财政部与银监会统一协调组织银行业金融机构的通用分类标准实施工作，并将于近期对各实施单位进行通用分类标准实施培训。
　 请各实施单位确定1名联络员，负责通用分类标准实施工作的交流与联系，并在2012年5月15日前将联络员姓名及联系方式报财政部会计司及银监会财会部。
　 各相关单位在通用分类标准实施中有何问题，请及时反馈财政部及银监会。
　 联 系 人：财政部会计司准则一处　冷冰　赵金光
　 联系电话：010-68553275　　010-68552534（兼传真）
　 电子邮件：lengbing@mof.gov.cn，　zhaojinguang@mof.gov.cn
　 联 系 人：银监会财务会计部会计制度处　石晓乐　
　 联系电话：010-66279031　　010-66299190（兼传真）
　 电子邮件：shixiaole@cbrc.gov.cn



　　　　　　　财政部 银监会　　　　　　　　　　　　　　　

二〇一二年四月二十六日