司法改革缘何步履蹒跚

杨涛

《中国青年报》11月23日报道，该报刊发《权威刑法专家透露：最高法院已决定收回死刑核准权》的报道后，引起社会广泛关注。北京大学法学院教授陈瑞华近日在接受记者专访时表示，收回死刑核准权是最高人民法院正在酝酿的一项司法改革举措，他建议可设立最高人民法院巡回法庭，专门办理死刑核准案件。
笔者认为，这一消息是司法改革中的一件大事，表明了司法改革正在向前推进。学者刘武俊也认为，这一信息表明最高法院在对待死刑核准问题上的明智之举，真正兑现了现行《刑事诉讼法》有关死刑核准权由最高法院独家行使的明确规定。
但是，笔者在为之高兴的同时，也深感司法改革的推进速度缓慢，近些年来，要求对现行的司法体制进行改革的呼声一直不断，学者们也进行了大量的论证，但实际改革的步伐却总是“雷声大、雨点小”。前不久，笔者在江西省赣州市举行的“地方法院现代化”论坛上获悉，有关死刑核准权的收回、法院鉴定权的改革等已经原则上达成一致，但学者们普遍关注的法院执行权的改革、公安看守所归属问题、强制措施司法审查制度的建立等等都没有取得实质性的进展。
学者们普遍认为，司法改革归根结底是司法权的重新配置和合理划分、界定的问题，然而，仅仅于此认识我们并不能看出司法改革的推进的艰难之所在。在笔者看来，司法改革中至少涉及三方利益的博弈。
首先，司法改革是一场在司法机关之间、司法机关与行政机关之间的权力博弈。这包括法院、检察院、公安机关、司法局在内的多方博弈，比如法院执行权交由司法行政机关的司法局行使，那么法院的权力相对缩小、司法局的权力要扩大；再比如建立强制措施的司法审查制度，那么法院的权力相对扩大，公安机关和检察院的权力相对缩小。而权力在现实中往往就代表了利益，对拥有权力的惯性依赖，必然让相关机关难以在改革上作出正确的取舍，而是想方设法找出自己应当拥有该该权力的理由。
其次，司法改革是一场在公权力与公民权利之间的权力与权利的博弈。司法改革中，有时是公权力的退步，而公民权利的扩张，或者相反公民权利缩小，公权力的扩张。比如建立强制措施的司法审查制度，公安机关、检察机关所能自由行使权力就相对缩小，而公民可以对有关机关对其采取的强制措施申请司法审查，就意味着公民的权利在扩张，那么在将来的实践中也必然带来这些机关在行使强制措施的权力时更为不便，为维护自身的权力，因而，有关机关与民众声音之间的一场博弈也将在所难免。
最后，司法改革也是一场上下级之间的权力博弈。改革的进行，必然也会涉及到上下级司法机关、上下级行政机关的权力的重新配置，比如死刑核准权的收回，就是在法院上下级之间进行权力的重新配置，下级机关有时也会力争保有原有的权力，而且有时地方政府也需要希望本级司法机关行使某些权力以方便其政策目标的实现，而参与到博弈中来，使这场博弈更加复杂。
在司法改革中，有时是司法权的重新配置不仅是一方面的博弈，很可能是这三方面交错进行，使得博弈错综复杂。但是，仅仅是博弈的复杂，还只能说明改革的艰巨，并不能完全说明改革为何步履蹒跚，事实上，我们看到，本来司法改革既然是司法机关、行政机关、公民之间的博弈，就应当有多方参与，中立的第三方来主持，改革必然会在博弈中逐步推进，但现实的状况恰恰是与之相反。
现行的司法改革仅仅是司法机关主导下的改革，有关的司法机关在司法改革中起着主导作用，各自在自己的一亩三分地上进行改革，偶尔也邀请有关学者参加，而不是由中立的人大来主持，这样的司法改革必然很难达到意见的统一，使得改革极为缓慢。其次，司法改革也仅仅是司法机关的司法改革，民众很难从中发出实质的声音，司法改革就必然不能更多体现公民的权利，从而使改革缺乏亮点，不能做出实质性的突破。
所以，我们在为最高法院已决定收回死刑核准权而欢欣鼓舞的同时，我们更应当看到改革的步履维艰，我们渴望对改革司法改革，让中立的权力机关来主持司法改革，让更多的民众参与进来，从而推动司法改革加快进行。


通联：江西省赣州市人民检察院 杨涛 华东政法学院法律硕士 　　邮编：３４１０００ 　
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上海市人民政府


上海市鼓励发展新型墙体材料管理规定（第二次修正）
上海市人民政府


（1991年1月23日上海市人民政府第41号令发布 根据1993年3月11日《上海市人民政府第32号令关于修改〈上海市鼓励发展新型墙体材料管理规定〉的决定》第一次修正 根据1997年12月14日上海市人民政府第53号令第二次修正并重新发布 2001年1月9日发布的上海市人民
政府令第95号将本文废止）


第一条 为了促进本市新型墙体材料的发展，限制实心粘土砖的生产和使用，节约能源，保护土地资源，制定本规定。
第二条 本规定所称新型墙体材料系指除实心粘土砖外的所有建筑墙体材料。
第三条 上海市建设委员会（以下简称市建委）是本市发展新型墙体材料工作的行政主管部门，上海市建材业管理办公室（以下简称市建材办）具体负责本市发展新型墙体材料的管理工作，其主要职责是：
（一）贯彻执行发展新型墙体材料的法规、规章和政策；
（二）编制本市新型墙体材料发展规划和实施计划；
（三）审核生产新型墙体材料的建设项目；
（四）收取和统筹安排使用发展新型墙体材料专项资金（以下简称专项资金）；
（五）处理违反本规定的行为。
第四条 各县人民政府应当指定有关部门负责本县发展新型墙体材料的工作，被指定的部门业务上受市建材办领导。
第五条 在本市不得新建或者扩建生产实心粘土砖的生产线。原有生产实心粘土砖的企业的生产量不得超过市建材办核定的指标。
在框架结构建筑和高层建筑内的非承重墙中，不得使用实心粘土砖。所有围墙不得使用粘土砖建造。
市建材办应当会同有关主管部门根据社会经济发展需要和地区间的平衡，合理核定实心粘土砖生产企业的生产指标。
第六条 对新型墙体材料产品可免征增值税，对生产新型墙体材料的企业可酌情定期减免土地使用税（费）。对实心粘土砖产品及其生产企业，一律不给予财税优惠。
科技、计划等部门对发展新型墙体材料的科学研究和技术进步项目应当优先立项。承担本市建设工程设计、施工等的单位应当优先采用新型墙体材料。
第七条 发展新型墙体材料应当充分利用本市的工业废渣和长江粉细沙等资源。工业废渣的排放单位应当根据新型墙体材料的生产需要，做好工业废渣的处理和供应工作。
第八条 除本规定第九条规定外，凡在本市新建、改建、扩建的建设工程，建设单位必须向所在地建设银行支行缴纳总投资7‰的专项资金，凭缴款证明办理建设工程开工手续。建设工程竣工后，工程使用新型墙体材料达到规定比例的，建设单位可凭有关证明向市建材办申请退还专项?
式鸬谋窘鸺袄ⅰＭ嘶沟淖ㄏ钭式鹩Φ背宓止こ炭睢?
对未按规定缴纳专项资金的建设单位，规划管理部门不得发给建设工程规划许可证，公用事业管理部门不予接通公用供应管网。
第九条 下列建设工程免缴专项资金：
（一）道路、桥梁、引水工程、排水设施等项目；
（二）环境污染治理项目；
（三）20万元以下（含20万元）技术措施改造项目；
（四）水利工程项目；
（五）民政部门举办的社会福利建设项目；
（六）外商独资建设项目；
（七）经市建委或者市建材办认可，由区、县、局组织实施的新型墙体材料住宅试点工程项目；
（八）新建、改建、扩建的生产新型墙体材料的项目。
第十条 专项资金按预算外资金管理，财政专户存储。专项资金用于：
（一）新型墙体材料的科学研究和技术发展；
（二）新型墙体材料的推广应用；
（三）新型墙体材料生产设施的更新改造；
（四）对推广应用新型墙体材料作出成绩的单位或者个人的奖励；
（五）发展新型墙体材料的管理。
第十一条 对列入县固定资产投资计划的建设工程征收的专项资金，由县主管部门按照市新型墙体材料发展规划和专项资金使用范围使用和管理。
第十二条 对违反本规定第五条第一款的，市建材办可责令其限期改正；逾期未改正的，按违反规定生产的实心粘土砖销售总额的5%至10%处以罚款，但最高不超过3万元。
对违反本规定第五条第二款的，市建材办应当取消其申请退还专项资金的资格，并可比照前款规定处以罚款。
第十三条 对违反本规定第八条第一款的，市建材办可提请发放建设工程规划许可证的规划管理部门责令其停止施工，并给予相应的处罚。
第十四条 当事人对市建材办的具体行政行为不服的，可以按照《行政复议条例》和《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，申请行政复议或者提起行政诉讼。
当事人在法定期限内不申请复议，不提起诉讼，又不履行具体行政行为的，作出具体行政行为的部门可以依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，申请人民法院强制执行。
第十五条 本规定的具体应用问题，由市建委负责解释。
第十六条 本规定自1991年5月1日起施行。



1991年1月23日