上海市人民政府关于印发《上海市土地调查实施办法》的通知
上海市人民政府
上海市人民政府关于印发《上海市土地调查实施办法》的通知
各区、县人民政府,市政府各委、办、局:
现将《上海市土地调查实施办法》印发给你们,请认真
按照执行。
上海市人民政府
二○一二年六月十一日
上海市土地调查实施办法
第一章总则
第一条(目的和依据)
为了科学、有效地组织开展本市的土地调查,保障土地调查数据的真实性、准确性和及时性,根据《土地调查条例》和《土地调查条例实施办法》,结合本市实际,制定本办法。
第二条(适用范围)
本市行政区域内的土地调查工作,按照本办法执行实施。
第三条(基本含义)
土地调查是指对土地的地类、位置、面积、分布等自然属性和土地权属等社会属性及其变化情况,以及基本农田状况进行的调查、监测、统计、分析的活动。
第四条(调查目的)
土地调查的目的是,全面查清全市土地资源和利用状况,掌握真实准确的土地基础数据,为科学规划、合理利用、有效保护土地资源,实施最严格的耕地保护制度,加强和改善宏观调控提供依据,促进经济社会全面协调可持续发展。
第五条(基本原则)
本市土地调查应当按照“统一领导、分工协作,分级负责、共同参与”的原则组织实施。
第六条(领导机构)
市政府成立由分管市领导担任组长的市土地调查领导小组,成员包括国土资源、发展改革、建设、农业、财政、统计、民政、环保、绿化、水务等部门负责人。市土地调查领导小组负责全市土地调查工作的组织、协调、督促和检查,审议土地调查计划和方案,处理土地调查中涉及的重大事宜。市土地调查领导小组办公室设在市国土资源部门,负责土地调查的日常工作。
区(县)政府成立区(县)土地调查领导小组。区(县)土地调查领导小组办公室设在区(县)国土资源部门。
第七条(实施部门)
市国土资源部门是本市土地调查的组织实施部门,具体负责本市土地调查政策制定、计划和方案编制、工作指导、监督管理等。区(县)国土资源部门负责本区(县)土地调查的具体实施。
市发展改革、建设、农业、民政、绿化、水务等部门依法在各自职责范围内,协同国土资源部门开展土地调查,依法提供土地调查需要的相关资料。
镇(乡)政府、街道办事处、村(居)民委员会应当配合实施土地调查。
第八条(经费保障)
市和区(县)政府应当根据土地调查计划,落实土地调查专项经费,分级列入年度财政预算,按时拨付,确保足额到位。
土地调查专项经费应当统一管理,实行专款专用,从严控制支出。
第九条(宣传报道)
市、区(县)国土资源部门应当通过报刊、广播、电视和网络等媒体,大力宣传土地调查的意义、程序和要求。
本市报刊、广播、电视等新闻媒体和政府网站应当及时搞好土地调查的宣传报道。
第二章土地调查的组织实施
第十条(调查内容)
土地调查包括下列内容:
(一)土地利用现状及变化情况,包括地类、位置、面积、分布等状况;
(二)土地权属及变化情况,包括土地的所有权和使用权状况;
(三)土地条件,包括土地的自然条件、社会经济条件等状况。
进行土地利用现状及变化情况调查时,应当重点调查基本农田现状及变化情况,包括基本农田的数量、分布和保护状况。
第十一条(土地调查的种类)
土地调查包括全国土地调查、土地变更调查和土地专项调查。
第十二条(全国土地调查)
全国土地调查,是指国家根据国民经济和社会发展需要,对全国城乡各类土地进行的全面调查。
本市的全国土地调查,由市国土资源部门按照全国土地调查总体方案要求,结合本市土地利用特点,编制全市的土地调查实施方案并经市土地调查领导小组审议,报国土资源部核准后组织实施。
第十三条(土地变更调查)
本市的土地变更调查,是指由市、区(县)国土资源部门在全国土地调查的基础上,根据国土资源部统一部署和城乡土地利用现状及权属变化情况,进行的土地利用变更调查和地籍变更调查。
土地利用变更调查,是指对本行政区域内土地利用状况变化情况的调查。市、区(县)国土资源部门应当根据土地利用变更调查情况,及时更新土地利用现状图件和土地利用数据库。
地籍变更调查,是指对本行政区域内土地权属变化情况的调查。市、区(县)国土资源部门应当以宗地为单位,随时调查,及时变更地籍图件和数据库。
第十四条(土地专项调查)
土地专项调查,是指根据国土资源管理需要,在特定范围、特定时间内,对特定对象进行的专门调查。
全国性的土地专项调查,市、区(县)国土资源部门应当根据国土资源部要求实施。
全市的土地专项调查,由市国土资源部门根据本市国土资源管理工作实际,确定调查内容,制定计划和方案,报市土地调查领导小组审议决定后,组织区(县)国土资源部门实施。
区(县)的土地专项调查,由区(县)土地调查领导小组审议决定,报市土地调查领导小组办公室备案后,由区(县)国土资源部门组织实施。
第十五条(监督检查)
市国土资源部门应当加强对区(县)国土资源部门土地调查工作的指导,并定期组织人员进行监督检查,及时掌握土地调查进度,研究解决土地调查中的问题。
第十六条(进度通报)
市、区(县)国土资源部门应当建立土地调查进度的通报制度。
市、区(县)国土资源部门应当根据全国土地调查和全市的土地专项调查确定的工作时限,定期向本级土地调查领导小组报告工作进展情况。
市土地调查领导小组办公室应当定期向区(县)土地调查领导小组通报各区(县)土地调查工作情况,对进度缓慢的区(县)进行重点督导和检查。
第三章土地调查的机构及人员
第十七条(土地调查机构)
市国土资源部门所属的地籍事务部门具体承担市级土地调查日常事务。
区(县)国土资源部门应当落实专门机构,具体承担本区(县)土地调查日常事务。
在土地调查中,需要面向社会选择专业调查队伍承担土地调查任务的,应当选择列入国家级土地调查单位名录或本市土地调查单位名录的单位,并通过招投标方式确定。
第十八条(名录管理)
本市的土地调查单位名录实行动态管理,由市国土资源部门定期公布。
符合以下条件的单位,可以向市国土资源部门申请列入本市土地调查单位名录:
(一)具有法人资格,近3年内有累计合同额300万元人民币以上,经本市国土资源部门验收合格的土地调查项目;
(二)有健全的管理制度、固定的经营场所和设备条件;
(三)有专门的质量检验机构和专职质量检验人员,以及完善有效的土地调查成果质量保证制度,近3年内无土地调查成果质量不良记录;
(四)取得土地调查员工作证的技术人员不少于10名;
(五)国土资源部规定的其他条件。
符合列入国家级土地调查单位名录条件的,可以根据国土资源部相关规定,向国土资源部提出申请。
对本市土地调查单位名录有异议的,可以向市国土资源部门提出,市国土资源部门应当及时调查核实,并予以处理。
第十九条(土地调查单位和人员的要求)
在本市从事土地调查活动的人员,应当依法取得土地调查员工作证。
承担土地调查任务的单位和人员应当严格按照国家标准和统一的技术规程开展土地调查,不得伪造、篡改调查资料,不得强令、授意调查对象提供虚假的调查资料。
土地调查人员应当对其登记、审核、录入的调查资料与现场调查资料的一致性负责。
第四章土地调查成果的管理
第二十条(成果汇交和上报)
土地调查成果包括数据成果、图件成果、文字成果和数据库成果。
各类土地调查成果应当按照国家规定,实行逐级汇交制度。
对年度土地利用变更调查成果,市、区(县)国土资源部门应当根据国土资源部统一要求,以每年12月31日为统一时点,形成书面材料并逐级汇总上报。
第二十一条(成果质量控制)
市、区(县)国土资源部门应当建立土地调查成果质量责任制,保证调查的数据、图件和被调查土地实际状况三者相一致。
市国土资源部门对土地调查成果质量进行监督和抽查。
第二十二条(成果验收)
全国土地调查的成果验收,按照国土资源部规定的程序组织实施。
全市的土地专项调查,由区(县)土地调查领导小组办公室对调查成果初步验收合格后上报,由市土地调查领导小组办公室对成果进行最终验收。
区(县)的土地专项调查,由区(县)土地调查领导小组办公室对调查成果进行验收,并报市土地调查领导小组办公室备案。
第二十三条(调查成果数据库管理)
市国土资源部门应当建立全市统一的土地调查数据库,并对全市土地调查成果实行统一管理。
市国土资源部门应当建立、制定土地调查数据库管理的制度和标准,根据土地调查成果,及时更新维护土地调查数据库。
区(县)国土资源部门应当按照市国土资源部门的规定,设定岗位,配备专业技术人员,负责本行政区域内的土地调查数据库的更新和维护。
市国土资源部门应当对区(县)国土资源部门土地调查成果更新和维护情况进行抽检。
第二十四条(成果公布)
土地调查成果除依法应当保密的以外,应当向社会公布。
本市的全国土地调查成果,经国务院批准后,由市、区(县)政府依次公布。
土地变更调查成果,由市、区(县)国土资源部门按年度报本级政府批准后公布。
全市的土地专项调查成果,经市政府批准后,由市国土资源管理部门公布。
区(县)的土地专项调查成果,经区(县)政府批准后,由区(县)国土资源部门公布。
第二十五条(成果应用)
依法公布的土地调查成果,是编制国民经济和社会发展规划、有关专项规划以及实施国土资源管理的基础和依据。
建设用地报批、土地整治项目立项、土地利用总体规划修编以及其他需要使用土地基础数据与图件资料的活动,应当使用国土资源部门提供的土地调查成果。
因其他公益目的需要使用未公布或属于保密范畴的本市土地调查成果,由有关部门或单位向市、区(县)土地调查领导小组书面申请,经同意并签订保密协议后方可取得。
第二十六条(成果共享)
市国土资源部门应当与相关部门建立成果共享机制,通过签订共享协议,明确相关权利和义务。
市、区(县)土地调查领导小组成员单位因工作需要,可以共享使用本市土地调查成果。
第二十七条(档案管理)
土地调查成果应当按照国家档案及保密管理的要求,及时存档,统一管理。
区(县)国土资源部门负责做好本行政区域内土地调查的档案保存工作,设立专门档案库,用于存放调查资料及成果。保管和使用土地调查成果资料的单位应当根据国家保密管理的规定,建立数据管理的保密制度。
第五章附则
第二十八条(表彰和处罚)
对土地调查工作中有关单位和人员的表彰和处罚,依据《土地调查条例》有关规定办理。
第二十九条(施行日期)
本办法自印发之日起实施,有效期至2017年3月31日。
分析民事代理权制度
乔铁军
民法作为一个传统的法律部门,各项主要制度大都有着悠久的历史和古老的渊源,一般都可追溯到古罗马时代,始终没有出现关于代理方面的法律规定,尽管到后期出现了“海商法”、“企业诉”、“特有财产所得利益诉”等法律形式但都没有形成现代意义上的代理制度。究其原因,古罗马法中未能形成现代意义的代理制度,最根本的原因在于古罗马没有形成发达的社会商品经济。到187世纪下半叶到19世纪上半叶, 关于隐名代理的法律规定出现了。在近代民法产生以前,作为中世纪商法重要部分的委托代理制度即已出现。在近代各国民商法中,委托代理较之法定代理占有更为重要的地位,因为前者与商品经济交换关系的相互关系更为密切。
代理权的概念, 可以从我国的民法通则规定的几个方面进行分析:从代理的内部关系来考察,代理权与当事人的行为具有密切的关系,代理的内部关系包括委托授以关系和监护关系。前者,首先被代理人具有相应的行为能力,才能授予代理人代理权;其次,受委托的代理人,也应当有相当的行为能力;再次,被代理人授出代理权,是充分的利用自己民事行为能力,借助他人的行为,广泛的参加民事法律关系,以实现一定的权利。可见,就代理的内部关系而言,代理权或是使被代理人充分的行使自己的民事行为能力,或是法律用于补救无民事行为能力或是限制民事行为能力的法律观念;从代理权的外部关系考虑,代理权只是一种资格或地位,这种资格或是地位,是指代理人得以被代理人的名义向第三人为意思表示或接受第三人的意思表示的资格或地位。代理权是意味着代理人以被代理人的名义与第三人进行民事活动,后办直接归被代理人。这是一种资格。在这种资格下代理人为实现被代理人的权利而行为。具有代理权,并不意味着有什么权利和利益,即使在代理中获得报酬,也不是依据代理权,而是依据委托合同而已。
代理权的性质,在法学界众说纷纭,在此简列以下两种:其一,非权利、非义务说。代理权者,代理人得为代理行为之资格也。乃代理人所为法律行为之效力,得直接归属于本人之要件。代理人虽有代理权,但对于本人不能取得任何权利,亦不负任何义务,本人与代理人间基于代理权所授予法律顾问关系而发生权利义务,系另一问题。故学者通说认为代理权为类似行为能力之一种法律上的地位,即非权利,亦非义务;其二,资格说。资格说又称能力说,此说认为代理人以被代理人名义为民事法律行为或资格或地位,是代理人实施代理行为的行为能力。台湾法学者郑玉波也说过:“代理权者乃基于法律规定或本人授予,而生之一种资格也。代理权虽亦名为权,但与其他权利不同,盖其他权利皆依利益为依归而代理权对于代理人并无利益而言,故代理人只是一种资格或地位。”此说内容前面代理权概念中已论述过,此不在赘述。笔者认为代理权归于资格说中的行为能力说较为确切。法律上的资格包括权利能力和行为能力,前者是民事主体取得权利承担义务的资格,而代理行为引起的权利义务直接归被代理人。显然,代理权不属于权利能力范畴。后者是依自己的行为实施法律行为的资格。代理行为属于法律行为,代理人依自己的行为实施这种法律行为,说其先进事迹行为能力,逻辑上应该没有错。
代理权的发生:我国民法将代理分为委托代理、法定代理和指定代理。法定代理权是指定代理人根据法律直接规定而进行代理时的代理权,代理人和被代理人间往往有特殊的关系(如血缘、婚姻、隶属关系)。委托代理的代理权指代理人根据被代理人的委托而进行代理时的权利。委托可以是口头委托、书面委托或其他方法委托成立便形成委托代理权。但法律规定书面的,代理权的发生应当依书面材料为依据。指定代理是指人民法院或有关单位的指定而进行的代理。这种代理发生人民法院或有关单位的指定,但前提是没有委托代理人或法定代理人。
代理权的行使:代理权的实质是代理人为实现被代理人的利益而行为。因此,代理制度关于代理权行使的最基本准则就是保证被代理人利益最大化。代理权的行使,是代理人以被代理人的名义进行民事法律行为,是一行为法律事实的发生过程。因此代理权的行使不仅要遵守代理制制度的规定,而且还要遵守民事法律行为制度的规定。要正确行使代理权就需要遵循以下几点原则:首先,必须在代理的权限内行使代理权。代理人只有在这个限度内实施代理行为方可产生代理的后果,如果超这个限度,就形成了超权代理。其次,应当维护被代理人的利益,认真负责地履行代理职责。再次,委托代理人应当亲自履行职责,不得擅自转托他人.最后,应当在法律规定的范围内行使代理权,不得进行违法行为。
代理权的消灭:代理权的消灭,一些国家的民法中规定为两种情形,即基于基础关系和撤回。我国民法中将其分为三种情形,委托代理权消灭、法定代理权消灭和指定代理权消灭,分法虽然各异,但是实质大致相同。我国民法在委托代理中,“代理期间届满或者代理事务完成”、“代理人死亡”、“代理人丧失民事行为能力”及“作为被代理人或代理人的法人终止”与法定代理和指定代理权消灭中的“被代理人取得或恢复民事行为能力”、“代理人丧失民事行为能力”都应该归置于基础关系的消灭;“被代理人取消委托或者代理人辞去委托”和“指定代理的取消”应该归置于撤回。
代理权的消灭的后果:代理权随代理关系的消灭而消灭,代理人不得再以代理人的身份进行活动,否则即为无权代理;代理权消灭后,代理人在必要和可能的情况下,应向被代理人或其继承人、遗嘱执行人、清算人、新代理人等,就其代理事务及有关财产事宜何等出报告和移交的义务;委托代理人应向被代理人交回代理证书及其他证明代理权的凭证。代理人不得留置,以防止出现无权代理或表见代理,给社会造成不必要的纠纷。
代理权的权限:如果说对代理权概念的提示,解决的是其质的方面的规定,那么代理权限则是说明其量的规定性。代理人应如何及在何种程度内进行代理活动其依据就是代理权限。我国民法规定;授权代理就应当载明代理权限,超越代理权限的代理行为,被代理人追认后方可发生效力,否则,后果自己承担。代理权可分为全权代理和非全权代理。代理人在为被代理人利益着想的情况下,能够独立自主的进行代理活动,且无须向被代理人汇报请示,此咱代理权为全权代理,如法定代理就属此类;如果代理人不能自主解雇问题,对一些事务的处理须向被代理人汇报请示作出决定,此种代理为非全权代理,委托代理大部分属于此类。全权代理权的范围和被代理人的权利无所差别,而非全权代理的范围就被限定在一定的权限内。
代理权的超越:在代理中,往往会出现越权代理。 它可以分为量的超越和质的超越。量的超越是按照被代理人的意图行为,但又在意图之外作了同样行为的一种超越,譬如,代理买15头牛,却买了20头;而质的超越是指完全在被代理人意图之外作了另一行为的一种超越。就象让代理买牛,却买成了马。质的变化也就使得权利的性质发生变化。笔者认为量的超越仍然属有权代理,因为代理行为仍然部分是在被代理人的意图之中的民事行为,仍有部分代理了被代理人的利益;而质的超越却是无权代理,这种代理完全不代表被代理人的利益;代理权是代理制度的重要内容,代理权会在代理制度的完善过程中逐渐得到远东和明确,代理权的规范和明确,会养活民事活动中的一些不必要的争端;对经济的发展有一定的影响和促进作用。当初,经济的发达与否,是代理制度形成的根本原因;当前,代理制度的完善也是经济发达的一个反映,因为代理制度势必要解决经济发展带来的种种代理问题,因此我们在要完善代理制度的过程中,规范和明确代理问题,让它更好的为我国经济发展服务。
总体来说,代理权是代理制度的核心内容。在代理制度日臻完善的今天,代理在日常生活中也越发显得平常,这种行为逐渐深入到民事活动的各个方面,但在代理权的性质、发生、行使等一系列的问题上,法学界中仍然存在着不同的观点,各家观点也会在不断的讲座和辩论中求同存异,这无疑会使代理制度得到进一步完善。代理制度的发展是建立在社会商品经济发展的突飞猛进,势必要在经济活动中更加明确代理权方面一些问题。
北安市人民法院王胜宇 乔铁军