福建省三明市人民政府


三明市人民政府关于进一步规范行政执法工作的指导意见

明政文〔2010〕113号


各县（市、区）人民政府，市直各单位：

　　为全面贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强市县政府依法行政的决定》和省政府实施意见，提高我市各级行政机关行政执法能力和水平，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《福建省行政执法程序规定》等有关法律、法规的规定，结合我市行政执法实际，现就进一步规范行政执法工作提出如下意见：

　　一、充分认识规范行政执法工作的紧迫性和重要性

　　行政执法是各级行政机关的法定职责，行政执法水平和质量的高低，直接关系到法律的尊严、政府的权威和自身的形象。近年来，我市各级行政执法机关高度重视行政执法工作，在加强执法队伍建设、规范执法程序、提高执法质量等方面做了大量工作，取得了明显成效。但是，在执法工作中也存在一些不容忽视的问题：有的行政执法机关法制观念不强，行政执法中重实体、轻程序，重结果、轻过程的问题比较突出；行政处罚事实不清、证据不足，适用法律依据不够准确等现象时有发生；因执法不当引发的行政争议及行政复议、行政诉讼案件的数量有所增加。这些问题的存在，影响了行政执法机关的公信力，降低了行政执法行为的权威性，损害了党和政府的形象。因此，迫切需要进一步增强依法行政、依法监管的法制观念，严格规范行政执法活动，提高行政执法能力和水平。

　　规范行政执法工作，是推进依法行政、建设法治政府的重要内容，是推进经济社会又好又快发展、构建和谐社会的重要保证，是提升行政执法机关能力和水平的重要举措。各级行政执法机关要从贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，全面推进依法行政的高度，进一步统一思想、提高认识，切实把依法行政、规范行政执法工作摆上重要议事日程。要紧密联系本部门本单位实际，认真分析研究当前行政执法工作出现的新情况、新问题，有针对性地提出规范行政执法的工作思路和保障措施，进一步推进行政执法工作规范化、程序化、科学化，不断提高行政执法工作质量和效率，切实保障公民、法人和其他组织的合法权益。

　　二、进一步明确规范行政执法工作的主要内容和要求

　　（一）坚持职权法定，依法履行职责

　　1.严格遵守职权法定原则。各级行政执法机关应当依照法定职责权限，在行政辖区内行使行政执法管辖权。要严格依照法律、法规、规章的规定开展行政执法活动，认真履行职责，做到不越位、不缺位、不错位。

　　2.严格遵守处罚法定原则。行政执法机关实施行政处罚必须有法定依据。凡是没有法律、法规或者规章的规定，行政执法机关及其执法人员不得对公民、法人和其他组织实施行政处罚。

　　3.严格遵守公平公正原则。各级行政执法机关要进一步做好规范行政执法自由裁量权工作，量化行政自由裁量标准，正当合理行使行政执法权。实施行政处罚必须坚持以事实为依据，以法律为准绳，作出的处罚决定要与违法事实、性质、情节以及社会危害程度相当，不能畸轻畸重。

　　（二）严格执法资格制度，规范行政执法主体

　　1.行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托，不得行使行政执法权。委托执法的，必须以委托单位的名义执法，并出具有关执法文书。

　　2.开展行政执法不得以“领导小组”、“领导小组办公室”或者“联合检查组”等议事协调机构、非常设机构或者临时机构的名义进行。行政机关的内设机构也不能以自己的名义对外执法。

　　3.严格行政执法人员资格制度，没有取得执法资格的，不得从事行政执法工作。要坚持持证上岗，亮证执法，执法人员在调查取证或者执法检查时，不得少于两人，并应向当事人或者有关人员出示行政执法证件，表明执法身份。

　　（三）严格行政执法程序，保障当事人合法权益

　　1.行政执法机关开展行政执法活动，必须严格按照法律、法规、规章规定的步骤、方法、顺序、时限等进行。

　　2.建立健全立案登记制度。除依照《行政处罚法》等法律、法规规定可以当场作出行政决定的情形外，行政执法机关受理行政许可、行政处罚、行政确认、行政裁决等，应当进行立案登记，并向当事人出具加盖本单位印章并注明日期的书面受理凭证。

　　3.严格依法调查取证。行政执法机关在调查取证过程中，要听取当事人的陈述，并调取其他能够证明案件事实的相关证据，做到证据确凿充分。仅有当事人陈述而无其他证据证明的，不得定案；没有直接证据的，须形成比较完整的间接证据链，才能定案；证据的内容和形式应当符合《行政诉讼法》和有关司法解释规定的要求。所有的证据材料必须经过查证核实方可作为证据使用。实行证据先行登记保存的，应当开列证据物品清单，并在法定期限内对登记保存的证据及时作出处理决定。

　　4.保障当事人的合法权利。行政执法机关作出对行政相对人、利害关系人不利的行政决定前，必须告知其依法享有的陈述权和申辩权，并给予陈述和申辩的机会。对当事人陈述和申辩的事实及理由，行政执法机关应当予以调查核实。对重大事项，行政相对人、利害关系人要求听证并符合法律规定的，行政执法机关应当组织听证。依法行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。行政执法机关作出行政决定后，应当及时送达相关当事人，并告知其依法享有的申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

　　5.严格实施查封扣押权。行政执法机关依法查封或者扣押当事人财物的，必须出具书面的暂扣或者扣押凭证和清单，详细载明暂扣或者扣押物品的名称、数量及相关特征，并依法在规定期限内作出处理决定。

　　6.完善执法文书送达程序。行政执法机关作出行政处罚、行政许可、行政裁决、行政强制等行为，应当依照相关规定送达行政执法文书。送达文书应由受送达人签字或盖章。非受送达人签收的，应当提供受送达人的书面委托。受送达人拒不签字或者盖章的，可以采取留置、邮寄、公告等其他合法方式送达。

　　7.严格执行行政执法时限规定。凡法律、法规或规章对行政执法案件有办理时限要求的，要在规定时限内办结；案情复杂、重大，依法可以延长且确需延长的，要按规定履行审批手续，并及时告知行政相对人。在法律、法规或规章规定的时限幅度内，上级规范性文件对行政执法案件办理时限作出具体规定或是行政执法机关作出公开承诺的，要在规定或承诺的时限内办结。

　　（四）规范行政执法文书，建立执法案卷评查制度

　　1.正确使用行政执法文书是规范行政执法行为的重要内容。要按照执法文书的要求和查明的案件事实，全面、准确地填写有关内容。对适用的法律依据，要载明法律依据的全称，引用条文要具体到条、款、项。

　　2.行政执法必须使用统一格式的法律文书，禁止以通知、通报、公告等形式代替行政处罚决定书。要规范行政执法文书的制作，除当场实施行政处罚或当场不作出处理决定会影响执法工作的情形外，行政执法文书应尽可能使用打印式文书，并进行统一编号、一案一制作。

　　3.健全行政执法案卷评查制度。行政执法机关应当建立行政处罚、行政许可、行政裁决、行政强制等行政执法案卷。行政执法机关对办结的案件，应当将相对人的基本情况、有关监督检查记录、证据材料、执法文书等立卷归档。行政执法机关负责法制工作的机构要会同本部门其他机构定期对行政执法案卷进行评查。对评查中发现的问题，应当及时采取措施予以整改。

　　4.严格重大行政处罚备案制度。行政执法机关要按照《三明市重大行政处罚备案管理制度》的规定，落实重大行政处罚案件报送备案制度。

　　三、切实抓好规范行政执法工作的落实

　　（一）要进一步转变执法理念。各级行政执法机关要进一步树立以人为本、执法为民的执法理念。在加大行政执法力度的同时，切实尊重和保护当事人的合法权益。要树立严格执法和科学执法相结合的执法理念。既要注重发挥查处违法行为的治标功能，又要注重发挥执法的引导、规范、警示、教育的治本功能。要增强责任意识，牢固树立有权必有责、权责相一致的执法理念。要着力提高行政执法人员的执法能力和执法水平，真正做到严格执法、公正执法、文明执法。

　　（二）要进一步加强执法监督。通过行政复议、执法检查、案件报备、案卷评查等途径强化层级监督，及时发现并纠正行政执法中存在的问题。上级行政执法机关对下级违法或者不当的行政执法行为，应当责令限期改正，对拒不改正的，可依法直接予以撤销或者变更。要进一步建立健全行政执法公开和行政执法投诉等制度，自觉接受社会和舆论监督，增加行政执法工作的透明度。

　　（三）要进一步强化执法责任落实。要全面推行行政执法责任制，各级行政执法机关要将行政执法职权分解落实到具体执法机构和执法岗位，做到权责明确，落实到位。同时，要紧紧抓住容易发生问题的重点岗位和薄弱环节，按照“谁执法、谁负责”的原则，细化岗位执法责任，完善责任追究制度。对有违法或者不当行政执法行为的单位和个人，要依法追究其责任。

三明市人民政府

二〇一〇年七月十三日


建设工程合同的相对性原理

新疆深发展物业服务有限公司与新疆云山建筑防水工程有限公司建设工程施工合同纠纷上诉案分析


一、本案要旨
本案要旨为，承包人承建的建设工程经竣工验收合格，并投入使用的，根据合同相对性原理，建设工程价款应当由与承包人签订建设工程合同的建设方承担，建设方和承包方才是建设工程合同的权利义务主体，若其中一方当事人与案外第三人存在委托关系的，该委托关系属于另一法律关系，与本合同无关，该当事人承担合同义务后，可以与第三人另行结算。
2007年10月30日，深发展物业公司（甲方）与云山公司（乙方）签订《施工合同》一份，约定：“工程名称：宏湖小区1#楼1单元屋面维修工程；合同签订后，云山公司组织人员进场施工。2007年11月10日，云山公司向深发展物业公司出具《维修项目工程款支付确认书》请求支付工程款：2008年7月5日，深发展物业公司向市住房维修基金办公室出具《回访确认报告》：“新疆云山建筑防水工程有限公司分别于2007年11月5日至15日、2008年5月20日至6月10日对我宏湖小区一号楼一单元、锦峰小区8#楼1、2单元、9#楼1、2单元13#楼1、2单元的屋面防水进行了维修。维修竣工后达到了合同规定的质量合格标准，后经对宏湖小区所涉及的4户业主，锦峰小区所涉及的12户业主进行回访，一致反映自屋面防水维修后再未出现渗漏滴水现象，对维修后的质量均表示满意。”云山公司多次向深发展物业公司索要工程款无果。
乌鲁木齐市物业专项维修基金监管办公室隶属于乌鲁木齐市房产管理局，负责全市范围内商品房住宅专向维修资金的指导和监督工作。
本案的争议焦点主要为，欠付云山公司的工程款项应当由谁支付。
原审法院审理认为：深发展物业公司与云山公司双方签订的施工合同系双方真实意思表示，不违反法律法规强制性规定，应为有效，双方应当依约严格履行。虽然合同约定深发展物业公司有协调相关部门就该项目发生费用的认定与结转工作的义务，但是合同第九条同时约定，深发展物业公司组织人员对工程量进行测量验收后支付工程款的95%，且深发展物业公司系涉案施工合同的缔约双方。按照合同相对性原则，深发展物业公司应为涉案工程工程款的付款主体。故对深发展物业公司认为应由物业监管办公室支付工程款的抗辩理由，原审法院不予采信。
二审法院审理认为，依据我国《合同法》第六十条第一款之规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。本案中，上诉人深发展物业公司（甲方）与被上诉人云山公司（乙方）签订的施工合同系双方真实意思表示，不违反法律法规强制性规定，系有效合同。双方应当依约严格履行。云山公司按照约定进场施工。工程竣工后，深发展物业公司对云山公司施工的工程量予以确认并验收合格。故深发展物业公司应依照合同约定，履行向云山公司支付扣除5%保修费后的工程款的合同义务。深发展物业公司上诉称涉案工程的付款主体应为乌鲁木齐市物业专项维修基金监管办公室。该办公室虽有指导和监督商品房住宅维修资金的职能，但不是施工合同的权利义务主体。上诉人深发展物业公司的上诉理由无事实及法律依据，本院不予采信。

二、案件来源
乌鲁木齐市天山区人民法院（2011）天民三初字第575号，新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院(2012)乌中民四终字第126号。
　　
三、基本案情
2007年10月30日，深发展物业公司（甲方）与云山公司（乙方）签订《施工合同》一份，约定：“工程名称：宏湖小区1#楼1单元屋面维修工程；工程地点：南湖中路78号宏湖小区；工程承包方式：包工包料；开工日期为2007年10月30日，竣工日期为2007年11月15日，合同工期为15天；本工程合同价款为18882元；甲方负责已完工程的组织验收和预决算的审核，以及协调相关部门就该项目发生费用的认定与结转工作；工程竣工后，乙方必须在10天内提供验收报告及完整的结算资料，甲方组织人员对工程量进行测量验收后，付工程款总额的95%；保修金为结算价款的5%，保修期5年，保修期从工程验收合格之日起算，保修金5年后返还。”合同签订后，云山公司组织人员进场施工。2007年11月10日，云山公司向深发展物业公司出具《维修项目工程款支付确认书》请求支付工程款：“维修项目名称为宏湖小区屋面防水层整体维修工程；审核后应得工程款18882元，本期应扣5%保修费944.10元；本期应付工程款17937.9元。”施工单位施工情况记录：严格按照中标通知书及合同规定的维修范围进行施工，施工规范，质量合格，维修材料按合同规定。云山公司在该确认书的“施工单位施工情况记录”处盖章确认。监理单位工程验收确认意见：已按合同要求施工内容将原屋面防水层拆除、局部修补、抹平层，如墙及压顶破损处局部修复，新做3?＋3?SBS防水层两层，现已按合同约定施工完毕，现场已清理完毕，竣工日期11月10日。”深发展物业公司在“监理单位工程验收确认意见”处盖章确认。2008年7月5日，深发展物业公司向市住房维修基金办公室出具《回访确认报告》：“新疆云山建筑防水工程有限公司分别于2007年11月5日至15日、2008年5月20日至6月10日对我宏湖小区一号楼一单元、锦峰小区8#楼1、2单元、9#楼1、2单元13#楼1、2单元的屋面防水进行了维修。维修竣工后达到了合同规定的质量合格标准，后经对宏湖小区所涉及的4户业主，锦峰小区所涉及的12户业主进行回访，一致反映自屋面防水维修后再未出现渗漏滴水现象，对维修后的质量均表示满意。”云山公司多次向深发展物业公司索要工程款无果。
乌鲁木齐市物业专项维修基金监管办公室隶属于乌鲁木齐市房产管理局，负责全市范围内商品房住宅专向维修资金的指导和监督工作。
　　
四、法院审理
原审法院认为：深发展物业公司与云山公司双方签订的施工合同系双方真实意思表示，不违反法律法规强制性规定，应为有效，双方应当依约严格履行。虽然合同约定深发展物业公司有协调相关部门就该项目发生费用的认定与结转工作的义务，但是合同第九条同时约定，深发展物业公司组织人员对工程量进行测量验收后支付工程款的95%，且深发展物业公司系涉案施工合同的缔约双方。按照合同相对性原则，深发展物业公司应为涉案工程工程款的付款主体。故对深发展物业公司认为应由物业监管办公室支付工程款的抗辩理由，原审法院不予采信。云山公司按照合同约定进场施工，竣工后，深发展物业公司对其施工的工程量予以确认并验收合格，深发展物业公司应当支付云山公司扣除5%保修费后的工程款，故对云山公司要求深发展物业公司支付工程款17937.9的诉讼请求予以支持。深发展物业公司无故拖延向云山公司支付工程款，给云山公司造成了损失，应当承担2007年12月1日至2011年5月31日期间的延期付款利息，原审法院认为应按照同期银行贷款利率4.875‰计算延期付款的利息较妥。原审法院遂判决：一、深发展物业公司深发展物业公司支付云山公司云山公司工程款17937.9元；二、深发展物业公司支付云山公司利息3672.79元（17937.9×4.875‰×42个月，自2007年12月1日至2011年5月31日）。
　　二审法院认为，依据我国《合同法》第六十条第一款之规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。本案中，上诉人深发展物业公司（甲方）与被上诉人云山公司（乙方）签订的施工合同系双方真实意思表示，不违反法律法规强制性规定，系有效合同。双方应当依约严格履行。云山公司按照约定进场施工。工程竣工后，深发展物业公司对云山公司施工的工程量予以确认并验收合格。故深发展物业公司应依照合同约定，履行向云山公司支付扣除5%保修费后的工程款的合同义务。深发展物业公司上诉称涉案工程的付款主体应为乌鲁木齐市物业专项维修基金监管办公室。该办公室虽有指导和监督商品房住宅维修资金的职能，但不是施工合同的权利义务主体。上诉人深发展物业公司的上诉理由无事实及法律依据，本院不予采信。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三第一款第（一）项之规定，判决如下：
　　驳回上诉，维持原判。
　
五、与本案及类似案例相关的法规索引
《中华人民共和国合同法》　
第四十四条　依法成立的合同，自成立时生效。
　　法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。
第六十条　当事人应当按照约定全面履行自己的义务。
　　当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。


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编者注：本文摘自北京建设工程与房地产专业律师唐湘凌编著的《中国建设工程施工合同纠纷案例百案评析》。唐湘凌毕业于中国人民大学，法学硕士，从事法律职业十余年。其北京建设工程与房地产专业律师团队处理过大量涉及工程建设、房地产的法律事务，在该领域有丰富经验，欢迎委托处理该领域的法律事务（地址：北京市朝阳区东三环北路38号北京国际中心；电话：186-0190-0636，邮箱：lawyernew@163.com）。